以法治引领先行区建设

“法者，治之端也。”法治是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托。习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。治理黄河，重在保护，要在治理。当前，先行区的建设对立法的要求已不仅仅是总结实践经验、巩固治理成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领先行区建设的进程、推动实现高质量发展。《条例》既立足当前对行之有效的普遍性政策举措予以立法确认，又兼顾长远对仍需探索实践的内容作出原则性规定，明确管理体制，强化规划与管控，突出生态环境保护和治理，严格水资源节约集约利用，规范灾害预防和应对，着力推动高质量发展，促进黄河文化保护传承和弘扬，建立健全保障与监督机制，构建科学有效的制度体系。在制度设计上全方位贯彻“四水四定”，以法律的强制性、约束性固定保障生活用水、节约生产用水、增加生态用水，抑制不合理用水需求，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。同时，紧紧扭住用水权、土地权、排污权、山林权4项关键改革精准发力，通过“四权”改革破解难题、激发活力。在“先行”上下功夫，在创新上做文章，从生态保护、水资源节约利用、高质量发展、灾害预防和应对等方面，以保护和治理为主基调，突出地域特色，注重黄河保护和治理的系统性、整体性、协同性。科学统筹生态治理与乡村振兴的相关要求，强化先行先试、重点任务、问题整改，在法治的引领下走出一条高质量发展的新路子。

以法治推动先行区建设

“立善法于天下，则天下治。”习近平总书记强调，黄河流域生态保护和高质量发展要尊重规律，摒弃征服水、征服自然的冲动思想。黄河治理是一个系统工程，主要制度设计应包括流域国土空间管控、生态环境总体规划、水资源节约集约利用、环境污染综合防治、生态保护修复与治理、生态安全风险防范、绿色发展推进、流域综合协调管理等制度，实现在更高的法律效力上统筹协调好整个黄河流域水资源、水生态、水环境的开发与保护工作，有效处理上下游、左右岸、干支流之间的关系，形成跨区域、跨部门、全要素、全流域横向立法体系，优化黄河流域保护和发展的法治框架。《条例》立足破解宁夏经济结构偏重、产业结构偏散、能源结构偏煤、质量效益偏低，发展方式亟待转变，发展不平衡不充分的难点；当前面临生态环境恶化、经济欠发达双重压力的堵点；黄河流域森林资源量少质弱、草原植被退化严重、河湖湿地不断萎缩、水源涵养功能降低，黄河流域宁夏段水土流失严重的痛点；现行有关法律法规对规范黄河流域生态保护和高质量发展的针对性不强、衔接性不够，存在一些制度空白的热点，找准“病灶”，对症下药，紧紧围绕“水”这条线和“流域”这个面，作出系统性整体性制度安排，把黄河流域生态保护与高质量发展的愿景转化为行动，落实为可操作的法律解决方案，提升黄河保护意识，以推动国土空间格局、生态环境保护、资源能源开发等重大部署、重大工程、重大任务落地见效，以法治思维和法治手段保障黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略的落实落地，聚力构建黄河保护生态化和法治化相结合的体制机制，为在黄河流域率先走出一条生态良好、生产发展、生活富裕的文明发展之路提供法治支撑。

以法治规范先行区建设

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。在全面依法治国，建设社会主义法治国家的背景下，要妥善解决经济社会发展中一系列突出矛盾和问题，必须密织法律之网、强化法治之力，把依法治理摆在突出位置，把先行区建设的各项工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保先行区建设在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。因此，先行区建设要在法治轨道上运行，不仅要有法理上的正当性，还要有明确的法规条例依据。出台《条例》的目的，就是确保在法治轨道上推动各项工作，保证各项工作开展于法有据，确保各项目标和任务在法治轨道上推进。为此，《条例》准确把握先行区建设总体要求和重点任务，对生态环境保护治理、水资源节约集约利用、高质量发展等作出专章规定。并明确要求要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，将生态环境保护治理作为先行区建设的前提和支撑，对山水林田湖草沙综合治理、城乡生活污染防治等作出严格规定，通过加强生态环境保护治理夯实高质量发展基础，让绿色成为高质量发展的鲜明底色。《条例》提出，在推进用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革的同时，加快开展用能权、碳排放权等资源要素市场化改革，积极为黄河流域生态保护和高质量发展探索经验；《条例》将水资源节约集约利用作为专章，完善取用水总量分配、地下水水位控制指标和年度水量调度等机制，规定了农业、工业、城乡生活节水的具体举措，推动有效解决水资源短缺问题；《条例》针对推进山水林田湖草沙综合治理，提出预防和减轻水土流失，推进坡耕地综合整治、淤地坝建设和小流域综合治理等水土保持重点工程建设；《条例》还提出大力发展九个重点产业，培育新材料、新能源、新食品加工领域新优势，加快绿能开发、绿氢生产、绿色发展，夯实现代化产业发展基础，促进转型升级和生态环保协同推进等制度规范和要求。

以法治保障先行区建设

“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”任何一部法律，其有效实施的终端都在于法律的执行和遵守。《条例》的贯彻落实要求必须实现地方立法更加完善，执法司法公正高效权威，权力运行受到有效制约监督，人民合法权益得到充分尊重保障，法治信仰普遍确立，法治文化事业繁荣兴盛，法治宁夏、法治政府、法治社会一体建设，运用法治思维、法治方式、法治力量推动先行区建设，形成共同抓好大保护、协同推进大治理的格局。《条例》明确规定，“各级人民政府对本行政区域先行区建设负责”，“县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内做好先行区建设相关工作”，并就政府在规划与管控、生态环境保护和治理、水资源节约集约利用、灾害预防和应对、高质量发展、黄河文化保护传承和弘扬、保障与监督等方面的职责进行了具体规范。这就要求各级政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法治化轨道，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责，不断提高政府公信力和执行力，为保障先行区建设发挥更大的作用。同时，各级人民政府及其有关部门、基层群众性自治组织应当加强先行区建设的宣传教育，引导公众参与先行区建设。《条例》以人民利益为核心价值取向，除了满足人民群众对良好生态环境的需求外，还将加强食品安全、社会治安管理、公共卫生应急应对、安全生产防控，以及巩固生态移民成果、提高基础教育质量、提升全民健康水平等内容上升为法律规范，回应社会关切，保障民生福祉，满足民众所想所愿。在先行区建设中，要用法治共识凝聚人、鼓舞人、激励人，使人人成为《条例》的自觉遵守者、实干践行者，进而凝聚起推动先行区建设的磅礴力量。

先行区建设必须循法而行，依法而治。要始终坚持把法治思维和法治方式自觉运用于先行区建设的各领域、全过程，充分发挥法治的引领、规范、推动和保障作用，为黄河流域生态保护和高质量发展打造法治引擎、提供法治护航、增添法治底色，确保先行区建设沿着法治轨道有序推进。