【重磅】人力资源服务业高质量发展:成效、问题与对策

【编者按】人社部人力资源流动管理司原司长孙建立,在《中国劳动》2019年03期发表了《人力资源服务业高质量发展:成效、问题与对策》一文。在网络上没有找到免费的全文。经李天国老师帮忙,从找到了PDF版,将其转为WORD版,利用在机场和飞机上2个多小时的时间,进行了重新排版,更加方便阅读和编辑。现全文转发出来,以帮助行业同仁加深对人力资源服务业高质量发展的学习和理解。文章1万多字,得花点时间,非常值得。同时,更期待人社部及人力资源流动管理司对高质量发展,有更新的解读和指引。


人力资源服务业高质量发展:成效、问题与对策

孙建立

(人力资源和社会保障部人力资源流动管理司,北京,100716)

 

摘要:人力资源服务业是生产性服务业和现代服务业的重要组成部分,对推动经济发展、促进就业创业和优化人才配置具有重要作用。随着我国整体经济结构的调整,作为推动产业调整和升级的关键要素,人力资源服务业提供了有效的人力资源供给,从而能够支撑起整个国家经济的快速发展。党的十九大对发展人力资源服务业提出了新的更高要求,指出要加快发展现代服务业,加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”,要“在人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”。通过系统总结改革开放四十年来人力资源服务业取得的成效,指出当前人力资源服务业在发展中存在的主要问题,进一步分析了新时代背景下行业发展面临的新要求和新趋势,最后提出促进我国人力资源服务业实现高质量发展的对策和建议。

关键词:人力资源服务业;制度环境;高质量发展;对策

 

一、我国人力资源服务业发展的现状与成效

人力资源服务业是现代服务业和生产性服务业的重要门类和新兴产业,是实施创新驱动发展战略、就业优先战略和人才强国战略的重要抓手,是充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用的广阔领域,在促进就业创业、优化人力资源配置和服务高质量发展方面发挥着独特作用。我国人力资源服务业的萌芽、成长、壮大,与改革开放的进程同步。特别是党的十八大以来,随着一系列行业扶持政策的出台,人力资源服务业发展取得了显著成效。

1.政策体系不断完善

长期以来,党和国家高度重视人力资源服务业发展,并通过一系列重大规划、政策来作出专门部署和安排。2007年3月,国务院印发了《关于加快发展服务业的若干意见》(国发〔2007〕 7号),首次提出人才服务业,指出“发展人才服务业,完善人才资源配置体系,为加快发展服务业提供人才保障”。这标志着人力资源服务业作为现代服务业的重要门类,开始全面融入国民经济的总体格局。2010年6月,中共中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要(2010- 2020年)》,首次把发展人才服务业作为党和国家人才工作的重要组成部分,强调要发挥市场在人才资源配置中的作用,“推进人才市场体系建设,完善市场服务功能,畅通人才流动渠道,建立政府部门宏观调控、市场主体公平竞争、中介组织提供服务、人才自主择业的人才流动配置机制”。2011年3月,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,首次将人力资源服务列为生产性服务业的重要组成部分纳入国民经济和社会发展规划,提出“规范发展人事代理、人才推荐、人员培训、劳务派遣等人力资源服务”。

党的十八大以来,人力资源服务业迎来新的历史机遇期,在国家层面进一步明确了人力资源服务业在国民经济中的重要基础作用,并通过制定一系列政策指明了人力资源服务业发展方向和内容。2012年12月,国务院印发《服务业发展“十二五”规划》(国发〔2012〕62号),着重就促进人力资源服务业创新发展作出部署,明确了重点发展的新型服务业态。2014年7月,在国务院印发的《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》(国发〔2014〕26号)中,把人力资源服务业列为国家重点发展的十二项生产性服务业之一,明确指出人力资源服务业通过专业化服务“提升劳动者素质和人力资源配置效率”,促进产业结构调整升级。2016年3月,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中更是把人力资源服务业作为现代服务业重要领域,提出了“产业升级和提高效率”的发展导向,是新时代加快发展人力资源服务业的顶层设计纲领。此后,国务院陆续制定实施《“十三五”促进就业规划》(国发〔2017〕10 号)、《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》(国发〔2017〕28号)等,提出实施人力资源服务业发展推进计划等重大项目,并在《服务业创新发展大纲(2017—2025年)》(发改规划〔2017〕1116号)中明确了人力资源服务业创新发展的重点业态,人力资源服务业发展的顶层政策制度设计基本形成。

在党和国家的高度重视下,相关行政部门也相继出台了一系列的政策文件,逐步形成更加完善的行业发展政策体系。作为人力资源服务业行政主管部门的国家人社部从综合管理人力资源的职能出发,促进人力资源有效开发和优化配置,将大力发展人力资源服务业作为人力资源社会保障事业的重点和新的增长点。2014年12月,人社部、发改委、财政部联合下发《关于加快发展人力资源服务业的意见》(人社部发〔2014〕104号),首次就加快发展人力资源服务业作出全面部署,提出了加快行业发展的8项重点任务和6条政策措施,基本确立了发展人力资源服务业的政策框架和重点领域,明确了时间表、路线图和政策措施。2017年9月,人社部印发了《人力资源服务业发展行动计划》(人社部发〔2017〕74号),确立了今后一段时期人力资源服务业发展的行动纲领,提出要通过实施骨干企业培育计划、领军人才培养计划、产业园区建设计划和“互联网+”人力资源服务行动、诚信主题创建行动、“一带一路”人力资源服务行动,进一步改善发展环境,培育市场主体,推进业态创新,加快开放合作。2018年6月,国务院发布了《人力资源市场暂行条例》。这是改革开放以来人力资源要素市场领域的首部行政法规,明确规定了人力资源服务业的法定地位,为推动人力资源服务业健康发展提供了法制保障。

随着涉及人力资源产业的规划、政策、法律法规的进一步完善,人力资源服务业作为服务业独立门类的地位已经确立,不仅为产业发展提供了制度保障,也使得人力资源服务业迎来跨越发展的重要机遇。在国家相关规划明确人力资源服务业地位和总体发展目标的背景下,各地将人力资源服务业发展纳入了当地国民经济和社会发展的整体规划之中,大部分省市都出台了专门文件,提出促进本地区行业发展的具体扶持政策。

2.行业规模大幅增长

改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国人力资源服务业保持了长期的高速发展,行业规模快速扩大,成为服务经济社会发展的重要力量。我国拥有世界上规模最大的人力资源市场,蕴含着体量巨大的人力资源服务需求。近年来,政府通过简政放权、转变职能,有效地激发了市场活力,人力资源服务的需求被挖掘出来,使得人力资源服务业的规模迅速扩张。截至2017年底,全国共有各类人力资源服务机构3.02万家,行业从业人员58.37万人,全年营业总收入1.44万亿元,共帮助2.03亿人次实现了就业和流动。进入互联网时代之后,以移动互联网、大数据等为代表的新兴信息技术在人力资源服务领域得到广泛应用,人力资源服务的商业模式发生重大变革,推动人力资源服务与其他行业、产业融合不断加深,创造出更多的人力资源服务需求。此外,社会资本大量投入人力资源服务领域,一些企业在新三板和国外挂牌上市,还有众多的创业者、高端人才亦纷纷进入,改变了人力资源服务业的资金、人才状况。

从不同性质的人力资源服务机构的营业总收入分布情况来看,各类别人力资源服务机构的营业总收入在不断提高,但增速存在较大不同。其中增长最快的是民营人力资源服务机构,从2011年的514亿元增长到2017年的8666亿元,增长了16倍;增速其次的是国有性质的服务企业,2017年的营业总收入为4762亿元,比2011年1439亿元增长了2.3倍;外资和港澳台资机构则紧随其后,港、澳、台及外资性质的服务企业的营业收入从2011年的223亿元,增长到2017年的 656亿元,增长了1.9倍。其中,外资机构占了绝大多数比重,2017年仅外资就达566亿元,表明随着我国进一步扩大对外开放,外资机构正加紧在我国人力资源服务领域布局,并且作出了一系列战略调整。

3.行业结构明显优化

随着社会经济活动的发展,人力资源业态也在逐渐创新和丰富,服务内容从传统的职业 介绍、职业培训、流动人员档案管理、劳务派遣等业务,拓展到网络/移动互联网招聘服务、人力资源培训、人才测评服务、高级人才寻访(猎头)服务、人力资源外包服务、人力资源管理咨询、人力资源软件服务等。在诸多业态中,招聘、人力资源外包和劳务派遣依然占据着绝对比例。2017年全国各类人力资源服务机构共举办现场招聘会(交流会)22.3万场(其中,高校毕业生专场交流会6.6万场次,农民工专场交流会6.2万场次),网络招聘发布的信息呈几何倍数增长,2017年求职信息和岗位信息的总和超过9.3亿条,呈井喷式增长。人力资源外包和劳务派遣具有一体两面的特点,基本上是此消彼长的状态。随着劳务派遣规制力度的加强,从业人数的数量有所下降,与之相应的人力资源外包的服务内容日益丰富,但是从劳务派遣实现转型到真正的人力资源外包,还有很长的一段路要走。

除此之外,高端的高级人才寻访(猎头)、人才测评、人力资源外包服务、人力资源管理咨询等人力资源服务近几年也有快速发展。尤其是在经济快速增长趋势的带动下,为用人单位推荐高级高层次人才的高级人才寻访(猎头)服务需求保持相对稳定,2011年至2017年平均每年成功推荐人才约90万人;人才测评服务需求量也从2011年的为969万人提供了测评服务增加到2017年的2842万人;人力资源管理咨询服务需求也呈现大幅增长,从2011年的为190万家用人单位提供了人力资源管理咨询服务增加到2017年为257.8万家用人单位提 供了人力资源管理咨询服务。

总体上看,人力资源服务的各业态已经形成了从高端到低端呈金字塔形分布,高级人才访聘、测评、管理咨询、外包等高端业态占据金字塔顶端,派遣、招聘等业态占据金字塔主体。现在,全球人力资源服务业巨头及国内知名企业都在率先进行服务业态的调整布局,转向整体的人力资源服务,注重整合单一业态,不同业态相互延伸、渗透,形成完整产业链以及多元化的整体解决方案。

4.园区建设蓬勃发展

集聚发展已成为全球范围内人力资源服务业发展的一个重要趋势。人力资源服务产业园区的建设和发展为人力资源服务业的产业聚集提供了良好的发展环境,有利于通过市场化机制来推动产业结构的调整和升级,并在特定区域内形成一批有实力的人力资源服务企业来促进区域经济的快速发展。同样,也有利于完善宏观经济中的产业服务链条,从而能够促进市场机制在人力资源配置中起决定性作用,并更好发挥出政府的引导作用,最终加快人力资源服务业的发展。结合我国发展实际,在国家重点城市和地区中心城市建立人力资源服务产业园可以把人力资源服务业与经济运行的新形态、新机制结合起来,为人力资源服务企业发展搭建实体平台,这也是我国产业发展的重要突破。

人力资源服务产业园在集聚产业、拓展服务、孵化企业、培育市场方面发挥了积极作用。在国家、省、市的积极推动下,人力资源服务业产业园蓬勃兴起,正在深刻改变着行业发展格局。许多地方也结合当地发展实际,建立了地方性产业园。从2010年开始,国家人社部会同有关省市陆续建设了上海、重庆、中原、苏州、杭州、海峡、成都、烟台、长春、南昌、西安、北京、天津、广州、深圳等15家国家级人力资源服务产业园。各地结合实际,推动省级人力资源服务产业 园发展,打造了一批有特色、有活力、有效益的地方产业园。在实践运营中,通过发挥产业园区培育、孵化、展示、交易等功能,做好产业园区平台建设、产业集聚、政策扶持、运行管理等工作,能够有效促进行业集聚发展和产业链延伸。截至2017年底,上海园区已聚集各类人力资源服务机构245家,税收达13.87亿元;苏州园区已聚集企业290家,全年营业收入超过280亿元, 税收达8.5亿元;杭州园区聚集企业241家,营业收入超过140亿元,税收超过2.1亿元。

5.促进就业作用显著

随着经济发展和社会进步,城镇化进程不断加速,我国城乡居民的就业方式日益多样化,人力资源流动的范围日益扩大,对人力资源服务的要求日益增加。伴随着需求的快速增长,人力资源服务业基础设施也日益完善,服务能力显著增强。人力资源服务业为用人单位和求职者提供了专业化的中介服务、供求交流的场所和更多的职业选择机会,大大提高了劳动者与岗位匹配的效率,有效解决了劳动者与用人单位之间信息不对称问题,对缓解我国企业“招工难”与劳动者“就业难”问题,起到了重要作用。截至2017年底,全国共设立固定招聘场所2.1万个,建立网站1.2万个,全年共举办现场招聘会22万多场,参会求职人员1亿多人次,提供岗位信息1亿多条。其中仅高校毕业生这一群体,通过各类人力资源服务机构实现就业的就超过了70%,人力资源市场已成为实现就业的主渠道。

6.开放水平不断提高

随着国家对外开放战略的日益完善和逐渐加大,自贸区试点政策的落地生效,在上海、天津、广东、福建、海南等12个自贸试验区也开展了允许外商独资设立人力资源服务机构政策试点工作。同时,国家层面还鼓励省(区、市)将在自由贸易试验区内设立中外合资和外商独资人才中介机构的审批权下放到自贸区。目前,在自贸区内已经设立7家外商独资人力资源服务机构和5家台资独资人力资源服务机构,不仅吸引了更多的外资企业进入,而且也为对外经济发展提供了优质的人力资源供给和人力资源服务。

随着外资准入试点稳步推进,人力资源社会保障部门在上海浦东新区、北京中关村国家自主创新示范区试点将中外合资人才中介服务机构外资持股比例扩大至70 %。其中,在中关村示范区内取消中外投资者应当是成立3年以上的人 才中介服务机构要求,出台“允许外资直接入股既有内资人才中介服务机构”试点开放措施。通过对外合作交流继续加强,港澳服务提供者在内地设立人力资源服务机构也可以享受与内地企业同等政策。除此之外,在我国与其他国家和地区签订的多边或双边的服务贸易协议中,允许部分国家或地区的投资者在我国设立合资人力资源服务机构拥有多数股权。这也进一步吸引了国际知名的人力资源服务机构进入中国,并实现了快速发展,与此同时还积极推动我国优秀的人力资源服务机构积极“走出去”,参与国际人才交流与合作。


二、我国人力资源服务业发展中存在的问题

虽然我国人力资源服务业在短时间内实现了跨越式发展,但是与发达国家相比,与经济高质量发展的要求相比,我国人力资源服务业依然还存在一些现实问题,亟待解决。

1.区域发展不均衡问题凸显

我国经济呈现东中西发展水平不均衡的客观情况,而经济发展越早、越快的地区对各类人才的吸引力也越强。受此影响,人力资源服务业发展也存在区域不平衡的现象。其中,北、上、广、深等重点城市和其他沿海省市的人力资源服务业蓬勃发展,新兴业态也快速发展,与互联网、金融、保险等产业的跨界融合开始出现,而在东北地区和中西部地区,人力资源服务业发展则相对滞后,主要以传统服务为主,发展水平也存在明显差距。

2.供给能力和质量仍显不足

截至2017年底,全国共有3.02万家人力资源服务机构,但已经挂牌上市的各类人力资源服务企业仅有70余家,而且主要集中在新三板;开展海外业务,并且在海外设立分公司的人力资源服务机构数量也较少,缺乏国际知名的本土品牌,具有行业带动效应的龙头企业不多。2018年,全球20强人力资源服务企业中,美国占9家,欧洲8家,日本2家,我国只有1家(中国国际技术智力合作公司)。这不仅与我国的人力资源总量不相匹配,也与我国的经济发展潜力和成长空间不相匹配。对人力资源服务机构而言,既服务广大求职者,也服务各类用人单位,在业务开展过程中需要从业人员具有职业指导、人力资源管理咨询服务等多种专业知识和技能,需要进行高层次的系统化培养。然而,我国的专业性人才培养体系尚不完善,还未形成完整的人力资源服务专业人才培养体系,开设人力资源服务方面相关课程的高等院校较少,大多学生毕业后很难满足人力资源服务机构的工作要求,难以提供更多专业化的高端人力资源服务业务。

3.行业结构亟待转型升级

尽管我国人力资源服务业各项细分业务发展较快,但新兴中高端业务发展还不能满足经济高质量发展的需求。劳务派遣等传统服务多,而大部分人力资源服务企业的中高端服务和产品开发能力较弱,提供各类客户需求的人力资源服务一揽子解决方案的能力还有欠缺。同时,我国人力资源服务企业的综合服务能力还较为薄弱,主要表现在客户及营销网络、服务产品、业务价值、专业化团队、I T技术运用、组织结构、服务品牌、国际化水平等方面还不能适应经济发展需要。由于我国中小民营人力资源服务企业较多,专业化程度不高,服务水平参差不齐,品牌建设意识不强,制约了行业的发展速度和质量的提高,难以在市场竞争占有优势。

4.企业缺乏核心竞争力

我国人力资源服务企业,尤其是规模较小的中小企业,主要以职业介绍、人才招聘为主,服务的层次和技术含量偏低,没有形成统一规范的流程和服务品牌,存在产品同质化现象,导致在经营中无法形成市场竞争优势,经常采取在中低端市场比拼价格的竞争方式。在人力资源服务机构中,中小民营机构的业务领域主要集中在招聘培训、人事代理及劳务派遣等低端服务方面,而高级人才寻访、人才测评、咨询管理等中高端服务领域由于缺少人才和资金,导致自主开发能力较弱、技术欠缺,产品同质化现象普遍存在,这也进一步导致了在现在的市场中依然属于价格竞争的低成本战略,而对于服务的品类、质量等差异化战略还比较缺乏。 

5.信息化建设相对滞后

   近年来,国际领先的人力资源服务企业已经开始实现信息化、平台化发展模式,并通过积极运用大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术提升服务质量,强化客户关系,降低交易成本,从而进一步提升企业市场竞争优势。但是总体来看,我国人力资源服务业的信息化建设仍然滞后,不仅各省(区、市)人力资源市场的信息化建设普遍处于“单兵作战”的状态,信息不联通,而且各级人力资源市场管理机构之间、各类人力资源服务机构之间的信息资源难以实现共用、共享。除此之外,众多中小人力资源服务企业受限于资金成本,不具备加强信息化建设的能力,在运用新一代信息技术提升服务质量方面存在不足。

 

三、新时代人力资源服务业发展的新要求和新趋势

虽然我国人力资源服务业在发展中还存在不少问题,但差距就是潜力,这些问题和差距既是我国人力资源服务业发展面临的挑战,又是难得的发展机遇。党的十九大提出,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位,对新时代党和国家事业发展的新目标、新任务作出了全面部署。国务院颁布的《人力资源市场暂行条例》作为人力资源要素市场领域的第一部行政法规,为健全完善人力资源市场体系,推动人力资源服务业发展,促进人力资源自由有序流动和优化配置,更好服务就业创业和高质量发展进一步指明了方向,提供了新的历史机遇。

1.新时代对人力资源服务业提出新要求

党的十九大报告提出加快完善社会主义市场经济体制,建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系,在人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。人力资源服务业是现代服务业和生产性服务业的重要门类,是市场配置人力资源的广阔领域,是推进人力资源协同发展、培育人力资本服务新增长点的重要力量。因此,发展人力资源服务业必须紧紧围绕供给侧结构性改革,以产业引导、政策扶持和环境营造为重点,大力发展人力资源服务业,不断提升人力资源服务总体供给水平,为经济社会发展提供强有力的人力资源支撑。

在《人力资源市场暂行条例》中也就培育和规范人力资源市场作出了明确规定,为人力资源服务业发展营造了良好环境。一是首次从立法层面明确了政府提高人力资源服务业发展水平的法定职责,通过立法确认人才市场和劳动力市场整合改革成果,推动形成统一开放、竞争有序的人力资源市场体系。二是明确建立政府宏观调控、市场公平竞争、单位自主用人、个人自主择业、人力资源服务机构诚信服务的人力资源流动配置机制,破除户籍、地域、身份等体制机制弊端,促进人力资源自由有序流动。三是规定了劳动者和用人单位在求职招聘过程中的基本权利义务,切实维护劳动者和用人单位合法权益。同时,赋予劳动者和用人单位平等的法律地位,营造公平竞争的市场环境。四是明确规定人力资源服务的基本业态,强调要鼓励并规范高端人力资源服务等业态发展的要求,同时对人力资源服务业的公共服务体系和经营性服务体系的职责定位、服务范围、行为规范和管理要求等进行了规定,实现对公共服务机构和经营性服务机构统一规范和监督管理。五是明确鼓励社会力量参与行业发展,对国家加强人力资源服务标准化建设,充分发挥人力资源服务行业协会的行业自律作用、促进行业公平竞争等进行了明确规定,进一步激发市场活力,落实“放管服”改革要求,并通过一系列改革创新举措,更好地维护市场秩序,更好地激发市场活力,更好地保障劳动者合法权益,更好地激发市场主体活力、营造良好发展环境。

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